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L’Union européenne pourra-t-elle faire l’économie d’une réforme de ses règles encadrant l’activité des lobbyistes ?

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Par Sébastien Blanchard, Juriste en droit de l’Union européenne et Consultant en affaires européennes – Egemone Consulting.

Alors que les députés européens ont depuis peu fait leurs cartons et quitté leur bureau bruxellois, le voile va également bientôt tomber sur la mandature de la Commission Juncker, du nom de l’actuel président élu à l’issue des élections européennes de 2014. Cinq années ont passé depuis, marquées par une intense activité législative (près de 350 propositions adoptées), par la gestion de dossiers emblématiques (RGPD, paquet "Energie propre", directive sur les travailleurs détachés…) et d’importants défis relevés (migrations, construction de l’Union bancaire…).

A l’heure de faire le bilan, d’aucuns pourront identifier les nombreuses ornières qui ont jalonné le chemin de cette "Commission de la dernière chance", comme la qualifiait Jean-Claude Juncker lors de sa prise de fonction, illustrant l’impérieuse nécessité de "montrer aux Européens que leur Union travaille pour eux". Négociations du TTIP et du Brexit, scandales d’évasion fiscale LuxLeaks ou encore saga du glyphosate sont autant de cailloux dans la chaussure de l’exécutif européen sortant.

Mais si la véritable épine dans le pied de la Commission Juncker ne résidait-elle pas plutôt dans son échec à réviser les règles encadrant l’interaction entre les institutions européennes et les lobbyistes ?

En effet, à l’arrivée de Jean-Claude Juncker et de Frans Timmermans, son premier Vice-Président en charge spécifiquement de l’amélioration de la  réglementation et des relations interinstitutionnelles, la Commission européenne faisait de la révision du registre de transparence commun avec le Parlement européen un objectif prioritaire de son mandat. Cela était inscrit dans ses dix orientations politiques et la Commission montra d’ailleurs rapidement sa bonne volonté en mettant en œuvre, dès son entrée en fonction, une interdiction des rencontres entre ses fonctionnaires de haut niveau
avec des personnes ou entités n’étant pas inscrites au registre de transparence.

Un nouveau pas concret fût fait avec la présentation, fin septembre 2016, d’une proposition d’accord institutionnel sur un registre de transparence obligatoire. L’ambition forte de cette proposition de révision était de mettre un terme définitif aux critiques d’une partie de la société civile et des citoyens s’agissant de l’influence du monde de l’entreprise, en particulier les multinationales, sur le débat démocratique et les contours des réglementations adoptées par le législateur européen. Les éléments saillants de cette proposition tendaient ainsi vers cet objectif :

  • Tout d’abord, il était prévu d’étendre le registre au Conseil de l’Union européenne, qui devenait partie prenante au mécanisme aux côtés du Parlement européen et de la Commission européenne. L’ensemble de l’architecture institutionnelle impliquée dans le processus législatif était ainsi couvert.
  • Ensuite, l’inscription au registre devenait obligatoire pour les lobbyistes et non plus facultative, comme cela est le cas dans le cadre actuel. Les interactions de ces professionnels avec les officiels des trois institutions étaient donc soumises à l’exigence d’inscription préalable et au respect des obligations en découlant.
  • Enfin, des améliorations étaient prévues s’agissant de la qualité des informations disponibles dans le registre. Les demandes de nouvel enregistrement devaient passer l’étape d’un contrôle a priori et un nouveau mécanisme graduel de sanctions devait être établi pour assurer la fiabilité des données transmises par les représentants d’intérêts.

Deux années et demie plus tard, force est de constater que cette tentative de révision a tourné au fiasco. Alors qu’il aura déjà fallu plus d’un an aux Etats pour se mettre d’accord au sein du Conseil de l’Union sur une position commune de négociation, les discussions interinstitutionnelles démarrées début 2018 allèrent rapidement dans le mur, minées par des postures antagonistes sur les points clé de la réforme et par les avis négatifs des services juridiques du Parlement européen et du Conseil de l’Union. Ces derniers soulevaient des points de contentieux variés, allant du bien-fondé de la base juridique visée par la Commission européenne dans sa proposition à l’incompatibilité des nouvelles règles avec la liberté de mandat octroyée aux députés européens.

Ces négociations patinèrent tant et si bien, qu’il n’aura fallu que six mois pour que la Commission européenne, par la voix de son Vice-Président F. Timmermans, propose à l’été 2018 de suspendre les échanges, jugeant les deux institutions trop timides dans leur volonté de renforcer les règles encadrant l’activité des représentants d’intérêts. Si le Parlement européen réussit, de son côté, à adopter à la toute fin de son mandat une révision de son règlement interne introduisant une nouvelle dose de transparence pour les députés détenant des rôles clé dans le processus législatif (rapporteurs, rapporteurs fictifs, présidents de commission parlementaire), cela ne suffit pas pour ramener la Commission européenne autour de la table et à inciter le Conseil à s’engager réellement sur la voie de la transparence.

Cet échec patent a des conséquences considérables à l’heure où les citoyens européens sont appelés aux urnes pour renouveler leurs représentants. D’une part, il met à mal le peu de confiance que les citoyens portent dans le jeu institutionnel européen, alors qu’une réponse politique forte aux nombreuses polémiques était affichée par l’exécutif européen, dès le début de son mandat, comme un enjeu d’ordre prioritaire. C’est là un très mauvais signal envoyé aux citoyens, largement critiques de la proximité entre lobbyistes et fonctionnaires européens et de l’absence d’une réelle culture de la transparence, et qui ne pourront que constater que la promesse politique qui leur avait été faite de rendre l’Union plus démocratique et plus transparente n’aura pas été tenue.

D’autre part, cet échec met un frein à une certaine période d’embellie pour la transparence du processus législatif, au plan national tout du moins, puisque plusieurs Etats membres, dont la France, ont progressé ces cinq dernières années s’agissant de l’encadrement des pratiques d’influence. Ne pas arriver à surfer sur cette vague au plan européen constituerait un signe clair que la mécanique institutionnelle bruxelloise est grippée, offrant aux euroscepticismes de tout bord du grain à moudre.

Le contexte était d’autant plus positif que les principaux concernés par une telle réforme du registre de transparence souhaitent globalement une amélioration des règles du jeu pour construire un "level playing field" pour tous les acteurs. Un récent courrier, daté du 1er avril dernier, signé par les deux plus importantes organisations représentatives des professionnels des affaires publiques européennes (EPACA et SEAP) alerte ainsi les trois institutions sur les dégâts substantiels qu’un échec durable porterait à la confiance du public.

Si dans les dernières semaines, les négociateurs ont pris le soin d’indiquer que les discussions techniques se poursuivaient sur ce dossier et que seul le dialogue politique était rompu, il n’existe aujourd’hui aucune certitude quant à l’avenir de cette proposition législative. La prochaine Commission européenne n’est pas tenue juridiquement de la reprendre et de relancer les travaux une fois installée. De l’autre côté du prisme, il n’y a aucune assurance que le prochain Parlement européen issu des urnes soit plus réceptif à l’idée d’un registre de transparence obligatoire et, de même, il y a fort à parier que les Etats membres poursuivent leur stratégie d’enlisement, tout heureux de conserver encore un temps le statut de simple observateur du Conseil de l’Union au sein
du mécanisme actuel de transparence.

Le 7 mai dernier, faisant le bilan des résultats engrangés sur ses dix priorités politiques depuis 2014, la Commission ne disait mot de son projet phare en faveur d’un registre de transparence obligatoire, pierre angulaire de son action en faveur d’un renforcement démocratique de l’Union. Dans le même temps, jetant les bases du prochain programme stratégique pour l’Union pour la période 2019-2024, elle relevait que les citoyens attendent toujours plus d’information et de transparence du processus législatif européen, cette dimension trouvant toute sa place dans l’imaginaire collectif d’une certaine "Europe des valeurs".

L’Union européenne ne pourra, en conséquence, s’abstenir très longtemps de mener une refonte profonde de ses règles encadrant l’activité des représentants d’intérêts, qui réponde aux enjeux démocratiques et aux attentes des citoyens et des professionnels. La reconfiguration prochaine du jeu institutionnel bruxellois devra être l’occasion de réaffirmer le caractère prioritaire de cette réforme et d’enclencher une nouvelle dynamique positive tournée vers l’objectif d’une conclusion de cette négociation sous dix-huit mois. C’est là le sens de l’Histoire, à une époque où seuls les efforts de transparence sont à même de lutter contre les vagues de désinformation en ligne, de réinstaurer la confiance du citoyen envers le monde politique et de le reconnecter avec notre engagement européen commun. 

Sébastien Blanchard, Juriste en droit de l’Union européenne et Consultant en affaires européennes – Egemone Consulting.