La commande publique au service de la résilience industrielle

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Pour soutenir les entreprises européennes, la commande publique doit commencer par mieux utiliser les dispositifs existants dans le cadre d’une stratégie d’achat précise.

Covid 19, une crise révélatrice de la désindustrialisation française 

La crise de la Covid-19 a agi comme un révélateur de l’affaiblissement de l’appareil industriel français, conséquence directe d’une économie mondiale dont les chaînes de production sont intercontinentales. Ce constat a conduit les candidats à l’élection présidentielle à mettre en avant dans leurs programmes la nécessité de réindustrialiser le pays pour assurer son indépendance en matière d’approvisionnements stratégiques. 

Pour ce faire, « Les marchés publics, qui représentent 14 % du PIB de l’Union européenne [soit 2 000 milliards d’euros] pourraient jouer un rôle moteur dans la construction d’une économie plus innovante et durable » comme l’indique le rapport « pour un droit au service des mutations économiques et sociales fondamentales » dirigé par jacques Attali pour le compte du club des juristes. 

Un périmètre d’action limité par le cadre multilatéral de l’OMC 

Le cadre juridique des marchés publics est avant tout multilatéral. L’accord sur les marchés publics (AMP) conclu en 2012 lie l’Union Européenne, comptant ici pour une seule entité, à 21 autres États membres de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Il garantit la transparence et l’équité dans l’accès à la commande publique des Etats signataires. Pour autant, en droit comme en fait, la part des marchés ouverts aux 21 autres signataires varie sensiblement d’un pays à l’autre. 

Cette asymétrie s’explique notamment par l’existence de réserves émises sur le champ d’application de l’accord AMP au moment de sa ratification par chacun des signataires. Ces réserves permettent encore aujourd’hui aux Etats-Unis de disposer d’un « Buy American Act » obligeant les acheteurs publics fédéraux à acquérir des produits fabriqués aux Etats-Unis. Ainsi, si près de 95% des marchés publics européens sont ouverts aux 21 autres acteurs, ce taux n’excède pas 32% aux Etats-Unis, 28% au Japon ou 16% au Canada. 

A final, c’est seulement 25% de la commande publique européenne qui revient à des entreprises européennes, raison pour laquelle Emmanuel Macron avait plaidé, dès 2017, à Bruxelles, pour la mise en place d’un « Buy European Act », malheureusement sans succès.

Vers la mise en place d’un protectionnisme européen ?

A défaut de réserves analogues, l’Union Européenne s’est orientée vers des mécanismes de discriminations à l’égard de fournisseurs provenant d’Etats non signataires de l’accord AMP. Les directives européennes de 2014 autorisent les acheteurs publics à écarter des offres contenant plus de 50% de produits provenant de ces Etats. Par ailleurs, il a été annoncé le 15 mars 2022 qu’un nouveau règlement européen entrerait bientôt en vigueur pour pénaliser les entreprises issues d’Etats non signataires de l’accord AMP lorsque ces derniers restreignent l’accès de leurs commandes publiques aux entreprises européennes.

Toutefois, le talon d’Achille de ces mécanismes réside dans la notion de territorialité. Il suffit d’avoir une entité juridiquement implantée dans l’Union Européenne pour les contourner. On peut certes prendre en compte le contrôle capitalistique, à l’image du règlement européen n°2022/576 adopté pour interdire l’attribution de marchés publics européens aux entités contrôlées par des intérêts russes, mais la vérification de ce critère est complexe.

Par ailleurs, le règlement général sur la protection des données qui encadre les transferts de données personnelles pourrait également favoriser les entreprises européennes mais cette finalité se heurte pour l’instant à l’absence d’un écosystème industriel européen mature dans ce domaine. Alors que faire ?

Utiliser les outils des directives !

D’abord, utiliser le critère du coût total d’utilisation pour sélectionner la meilleure offre. Trop souvent, le prix demeure le critère déterminant de l’achat public alors même que sa prédominance, en tirant les prix vers le bas, dissuade les entreprises innovantes, favorise les chaînes de production extra-européennes et engendre des externalités environnementales négatives.

Ensuite, mettre en place des clauses d’audits pour contrôler la bonne application des règles internationales du droit du travail pour écarter les fournisseurs exotiques. Allonger la durée des contrats pour l’adapter à la durée d’amortissement des investissements réalisés par les titulaires pour l’exécution du contrat et ainsi reconstituer à terme un appareil industriel.

Au final, l’élaboration de stratégies d’achat reposant sur la connaissance des tissus industriels existants, sur une période suffisamment longue et par des acheteurs professionnels maîtrisant les outils juridiques semble bien constituer, aujourd’hui, la solution la plus immédiatement efficace pour favoriser la relocalisation industrielle en Europe.

Olivier Giannoni, membre du Cercle Montesquieu, auteur de Stratégie et techniques de l’achat de public (chez Berger-Levrault)