L’annonce par Ursula von der Leyen de l’application provisoire de l’Accord UE‑Mercosur, en dépit du renvoi du texte devant la CJUE et des divisions politiques qu’il suscite, relance un débat ancien : l’Union peut‑elle activer un traité commercial avant son adoption définitive ? Entre cadre juridique solide, pression géopolitique et inquiétudes agricoles, cette décision interroge autant qu’elle bouscule. Explications par Jean-Louis Clergerie, Professeur émérite de droit public, Titulaire de la chaire Jean Monnet à l’Université de Limoges.
L’annonce par la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen (27 févr. 2026), de l’application provisoire d’une partie de l’Accord d’Asunción, signé, le 17 janv. 2026[1], entre l’UE et quatre des cinq pays du MERCOSUR (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay)[2], a suscité bien des inquiétudes, tant au sein d’une partie de la classe politique que du monde agricole.
Rappelons qu’il s’agit là du traité commercial le plus important jamais conclu par l’UE[3], visant à créer l’une des plus vastes zones de libre-échange au monde (plus de 720 millions de personnes et près de 45 milliards d’euros) et qui a fini par être adopté, le 6 décembre 2024 à Montevideo, après 25 ans de négociations (1999 - 2024), avant d’être validé par la Commission (3 sept. 2025), puis par le Conseil, qui en a autorisé la signature (9 janv. 2026).
Or, les députés européens, divisés quant à l’opportunité de le soutenir, ont décidé (21 janvier 2026), à une courte majorité (334 voix pour c/324 et 11 abstentions)[4], de demander à la CJUE de statuer sur sa compatibilité avec les Traités européens (art. 218 § 11 TFUE)[5], entraînant ainsi la suspension de la procédure d’adoption jusqu'à la décision de la Cour, qui ne devrait pas intervenir avant un ou deux ans, retardant d’autant le vote du Parlement européen, qui ne pourrait donc pas se prononcer avant deux ans, voire deux ans et demi, sans oublier qu’en cas d’avis négatif de la Cour, il serait nécessaire de modifier certaines de ses dispositions[6].
Cette « application provisoire », fixée par la Commission européenne (23 mars 2026), le 1er mai 2026, est pourtant en tous points conforme au Traité (I), dans la mesure où elle respecte les conditions fixées par l’Accord UE-MERCOSUR (II) et où elle est loin d’être inédite (III).
I – La légalité de l’application provisoire avant l’entrée en vigueur de l’Accord
Les recours formés devant la CJUE n’ayant pas d’effet suspensif (278 TFUE), rien ne s’oppose donc à une application de l’Accord « à titre provisoire », en l’absence d’un vote du Parlement européen, conformément au traité (art.218§5 TFUE)[7]. Une telle décision ne présenterait d’ailleurs pour la Présidente de la Commission « que des avantages », tout particulièrement pour remettre de l'ordre dans un commerce mondial perturbé par les droits de douane exorbitants imposés par l’administration Trump. Elle donnerait en effet « à l'Europe un avantage stratégique, en tant que premier acteur dans un monde caractérisé par une concurrence acharnée et des horizons à court terme, avec des partenaires qui comprennent que le commerce ouvert et fondé sur des règles donne des résultats positifs pour tous ». Elle répondrait également aux demandes récurrentes d’Antonio Costa, Président du Conseil européen, et de la majorité des dirigeants européens principalement en Allemagne et en Espagne, malgré l’opposition ferme de la France (pression des agriculteurs) et des pays qui n’avaient pas voté pour cet accord le 9 janv. 2026 (Irlande, Pologne, Hongrie et Autriche). Elle était également très attendue dans les pays du MERCOSUR, pressés d’exporter leurs produits agricoles et agroalimentaires dans les pays de l’UE.
Le Conseil en autorisant l’application provisoire de cet accord a par ailleurs strictement respecté les conditions prévues.
II – Le respect des conditions fixées l’Accord UE-MERCOSUR
Le Conseil de l’UE a en effet, avant son entrée en vigueur et sur proposition de la Commission, décidé, conformément au Traité (1) de l’application provisoire de cet accord, lequel l’avait d’ailleurs expressément prévu (2).
1) S’agissant d’un « accord mixte »[8], seul l’Accord Commercial Intérimaire (ACI), d’une centaine de pages seulement, mais le plus important, pouvait faire l’objet d’une application provisoire (art.218§5 TFUE)[9], dans la mesure où il relève de la compétence exclusive de l’UE et où, pour pouvoir entrer en vigueur il doit seulement être définitivement approuvé par le Conseil de l’UE à la majorité qualifiée, puis par le Parlement européen à la majorité simple (art. 207 et 218 TFUE). L’Accord de partenariat UE-MERCOSUR (EMPA), qui concerne la coopération politique dans plusieurs domaines (investissements, environnement, propriété intellectuelle...) et relève de la compétence partagée avec les pays membres et qui, pour pouvoir s’appliquer, nécessite, outre l’approbation du Conseil de l’UE à l’unanimité et du Parlement européen à la majorité absolue, d’être également adopté par les vingt-sept Parlements nationaux, n’est donc pas concerné.
La Commission, pour ne pas retarder sa ratification, avait en effet décidé de diviser ce texte, de près de 7000 pages (23 chapitres et plus d’une trentaine d’annexes), en deux instruments juridiques distincts, soumis à des procédures d’approbation différentes.
2) Il était également indispensable, conformément aux dispositions mêmes de l’Accord UE-MERCOSUR qu’au moins l’un des quatre pays du MERCOSUR (Uruguay, Argentine, Brésil, Paraguay) l’ait préalablement formellement approuvé et qu’il ait, ainsi d’ailleurs que l’UE « notifié l’accomplissement de leurs procédures internes respectives ou la ratification de l’accord et ont confirmé leur accord pour l’appliquer à titre provisoire » (art. 23.3 de l’Accord). La date de l’application provisoire, qui ne peut avoir lieu que deux mois après l’échange de lettres avec les pays du MERCOSUR ayant validé cet accord devra être publiée au JOUE.
Ainsi moins de vingt-quatre heures après que l’Uruguay a très largement approuvé ce traité (91 voix c/2), le 26 février 2026, suivi de peu par l’Argentine (69 voix c/ 3), la Présidente de la Commission européenne, annonçait-elle, sans perdre de temps (27 février, en fin de matinée) que le traité ferait l’objet d’une application provisoire ! Quelques jours plus tard, la Chambre des députés, puis le Sénat brésilien (4 mars 2026), suivis de la Chambre des députés du Paraguay (à l'unanimité, 17 mars 2026) l’adoptaient à leur tour.
III – L’existence de précédents
Cette volonté d’appliquer de manière provisoire ce traité est enfin loin d’être inédite, particulièrement en matière commerciale, quand un accord négocié par l’UE porte sur des domaines qui sont pour partie de sa compétence exclusive, tout en relevant également de la compétence partagée avec les pays membres. Il en existe en effet déjà plusieurs exemples, plus ou moins récents.
A commencer par l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’UE (AECG/CETA), signé à Bruxelles (30 oct. 2016), dont seule la partie commerciale (suppression des droits de douane, appellations d'origine protégée, marchés publics…), la plus importante (90%), est entrée en vigueur à titre provisoire (21 sept. 2017), après son approbation par le Parlement européen et par celui du Canada.
Les trois « Accords clés » (Accord de commerce et de coopération ; Accord sur la sécurité des informations ; Accord de coopération relatif aux utilisations sûres et pacifiques de l'énergie nucléaire), signés par l'UE et le Royaume-Uni, le 30 décembre 2020, ont également été appliqués à titre provisoire, à partir du 1er janvier 2021, avant d’entrer définitivement en vigueur le 1er mai 2021. Il s’agissait ainsi, après le Brexit (31 janv.2020), d’orienter et de régir les relations futures entre l’UE et le Royaume-Uni, tout en protégeant les droits des citoyens et en garantissant une concurrence loyale et la poursuite de la coopération.
Pour limiter les conséquences négatives d’une « application provisoire » de cet accord, le Parlement européen avait préalablement adopté (10 févr. 2026) des « mesures de sauvegarde », destinées à protéger les agriculteurs européens, face aux risques inhérents à la libéralisation des échanges avec ces pays du MERCOSUR.
En vertu de ce nouveau règlement, déjà approuvé de manière informelle par les États membres de l’UE (483 voix c/102 et 67 abstentions), la Commission européenne pourrait ouvrir une enquête dès que le prix d’un produit du MERCOSUR est inférieur d’au moins 5 % à celui de la même marchandise dans l’UE et que le volume des importations augmente de plus de 5 %. Elle pourra également augmenter temporairement les taxes douanières en cas de préjudice grave. Elle devra enfin présenter au moins une fois tous les six mois, au Parlement un rapport évaluant l’impact des importations de produits sensibles.
Il ne faut pas oublier que l’application provisoire de l’Accord UE-Mercosur n’a, par essence même, rien de définitif, et qu’il est tout à fait possible que la Cour décide partiellement de l’invalider et qu’il n’est pas du tout certain que Parlement européen, tel qu’il se présente aujourd’hui, puisse rassembler une majorité suffisante pour pouvoir l’adopter.
Ses adversaires ne doivent donc pas s’inquiéter outre-mesure de son application provisoire qui aurait certes pu être évitée…
Jean-Louis Clergerie, Professeur émérite de droit public, Titulaire de la chaire Jean Monnet à l’Université de Limoges
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[1] Après la décision du Conseil de l’UE (9 janv. 2026) en autorisant la signature de l’I.T.A et prévoyant la possibilité d’une application provisoire de cet accord, dans l’attente de son entrée en vigueur (art.23.3).
[2] La Bolivie, n’ayant rejoint le MERCOSUR qu’en déc. 2023, n’est pas partie à cet accord ; v. J-L Clergerie, L’Accord UE-MERCOSUR peut bien encore attendre, le Monde du Droit, Analyses, 27 Janvier 2026.
[3] L'UE a conclu près de 50 accords commerciaux avec plus de 70 pays du monde entier.
[4] Il revient alors au Président du Parlement européen de former ce recours, conformément aux recommandations de la Commission des affaires juridiques (art. 155 règlement intérieur du Parlement européen du 16 juil. 2024).
[5] Absence de « clauses miroirs », risques d’atteinte à certains objectifs de la PAC et à la protection de l’environnement (déforestation de l’Amazonie, consécutives à l’extension des activités agricoles du Brésil, augmentation des émissions de gaz à effet de serre) ...
[6] Cf. J-L Clergerie, A. Gruber, J-P Kovar, P. Rambaud, T. Rambaud, Droit institutionnel et matériel de l’Union européenne, Précis Dalloz, 15ème éd. 2025, p. 1003 et 1004.
[7] « Le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision autorisant la signature de l'accord et, le cas échéant, son application provisoire avant l'entrée en vigueur ».
[8] V. à ce propos Christine Kaddous, Les accords mixtes, In Les accords internationaux de l’Union européenne (Commentaire J. Mégret, 3e éd.), Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2019, p. 301 à 343.
[9] V. note 5.
